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加强法律监督,重视规范性文件的备案审查工作
  • 作者:管理员
  • 时间:2007-09-14
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加强法律监督

重视规范性文件的备案审查工作

区人大常委会办公室袁莺

    法律监督,就是不论下一级人大及其常委会,还是同级政府,如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不当的,人大常委会通过对规范性文件的审查,有权力、有责任予以撤销,简单地说就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督,以维护社会主义法制的统一和尊严。监督法专设一章,对规范性文件备案审查作了规范,这是在立法监督规定的基础上,在新的形势下,为维护法制的统一与尊严,对法律监督制度的进一步完善和深化。由此在国家法律层面上进一步确立了规范性文件的备案审查制度。

    制定规范性文件是一种抽象行为,其内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于人民群众的切身利益,关系重大。个违反宪法、法律和法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施,危害的不是个人或者几个人的利益,而是影响到一大片,损害成千上万人民群众的利益,甚至会引起社会的不稳定。但从地方人大常委会的监督实践来看,规范性文件审查未能很好开展,个重要原因是有关方面对这项工作认识不够,重视不够。各级人大常委会必须提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性、紧迫性的认识。
    首先,对规范性文件进行备案审查,是维护国家法制的统一和尊严的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。地方国家机关在实施法律过程中除了直接运用法律作出具体行为外,更多的是依据法律出台规范性文件,以加强对经济、社会、文化等事务的管理。但是出于部门或地方利益,国家机关抽象行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生。在现实生活中,一些地方作出的决议、决定或者发布的命令,有些是超越职权,明显违法的,如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等,限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务,损害了群众利益,干扰了正常的市场经济秩序,破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。因此,国家权力机关加强对国家机关规范性文件的备案审查,及时纠正或撤销与宪法、法律法规相抵触的规范性文件,对确保宪法和法律实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明,社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

    其次,对规范性文件进行备案审查,是地方人大常委会完善监督职能的需要。地方组织法赋予了县级以上地方人大及其常委会撤销下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的职权,其立法宗旨就是要对国家机关的权力进行有效制约,促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。但是地方人大常委会对国家机关履行监督职能时,涉及较多的是国家机关的具体行为。地方人大常委会对国家机关某方面工作进行审议,开展执法检查监督等,基本上都是针对国家机关具体行为的,而地方人大常委会撤销本级人民政府不适当的决定和命令之类的消息却鲜有耳闻。国家机关的抽象行为在很大程度上成为人大监督的盲区。对国家机关抽象行为的监督是人大监督体系中的重要内容,人大对国家机关抽象行为的监督应该是全面的,不应厚此薄彼,加强对抽象行为的监督是履行宪法和法律赋予职责的内在要求,是对监督职能的完善。

    最后,对规范性文件进行备案审查,是建设社会主义民主政治和维护人民群众根本利益的需要。现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊,法律至上,公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点,就要求国家行政机关依法行政,司法机关公正司法,并接受国家权力机关监督。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程,是确保人民意志不被扭曲的重要手段,同时也只有通过监督与制约,权力的行使不致偏离民主与法制的准则,产生符合民主与法制的社会行为规范。国家权力机关加强对规范性文件的审查,及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件,可以有力地制止执法中的偏差现象,确保法律法规的正确实施,进而从根本上维护人民群众的利益。
    
从监督实践来看,目前这项制度以及该制度的执行还存在诸多问题。

    一是认识不到位,无心做好规范性文件的备案审查工作。目前,规范性文件备案审查工作未能很好地开展,虽然有一定的客观原因,但从人大自身来讲,没有把这项工作与执法检查摆上同样重要的位置,认为这是无关紧要的工作,不如执法检查有较大的社会反响。从规范性文件制定主体来看,主动接受人大监督的意识不强。地方政府在制定规章时向人大常委会的备案制度不完善,如何备案各地的随意性很大。大多数情况下,政府在制定规范性文件时不征求人大意见,往往在文件出台后向同级人大常委会抄送了事,未能及时、完整地向地方人大常委会备案,没有认真履行这项义务,实际上仅履行了告知义务,导致权力机关监督的滞后性和被动性。因此认识不到位,无心做好规范性文件的备案审查工作。

    二是党委介入政府事务,无法做好规范性文件的备案审查工作。当前,党政不分现象比较普遍,党委包揽一切,直接处理具体事务,表面上是加强了党的领导,实则削弱了党驾驭全局的能力,使党的战略决策能力下降,也使人大的监督面临尴尬。如一些地方往往以党政联合行文的方式出台具体的规定,从而使规范性文件从政府的抽象行政行为升格为党的政策。对一些重大事项,有的党委直接行文进行部署,造成党委决策、政府执行的局面。法律规定了地方人大及其常委会对同级政府的监督权,但置于同级党委领导下的地方人大常委会对党委工作进行监督没有法律依据,无法做好对规范性文件的备案审查工作。

    三是人大力量不足,无力做好规范性文件的备案审查工作。地方人大常委会组成人员基本上是从党委、政府部门领导岗位上转过来的,年龄偏大,法律知识普遍缺乏;人大机关人员编制有限,无法配备大量的法律专业人员。而规范性文件涉及面广、量大、专业性强,因此对规范性文件的备案审查从某种程度上,人大是心有余而力不足,对规范性文件的备案审查工作形同虚设,无力做好规范性文件的备案审查工作。

地方人大常委会可以通过下列措施,重视规范性文件的备案审查工作。

    加强自身建设,提高审查能力。提高人大常委会的自身素质是加强对规范性文件备案审查的前提。随着人大监督工作的深入,加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为增强国家权力机关审查规范性文件的能力,地方人大常委会要按照年轻化、专业化、专职化的要求,借这次的换届选举之际,吸收年轻、精通法律的人才,提高国家权力机关的整体法律素质。为弥补人大机关人员编制有限的不足,要充分利用代表资源,在审查规范性文件时,可以让法律界的人大代表参加审查,人大常委会还可聘任法律顾问,委托法律界人士对规范性文件审查,提出初步的审查意见,供常委会办事机构在审查时参考。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作,没有一个专门的审查机构,没有一批高素质的专业人员,很难承担起审查职责。目前,规范性文件备案审查工作主要是由人大常委会法制工作机构承担。为从组织上保证这项工作的开展,地方人大常委会应当设立专门的审查机构,配备相应的专业人员,专门负责规范性文件的备案审查工作。

    科学把握审查的内涵,维护法制统一。规范性文件出台后,人大对其实施的监督更为重要。地方人大常委会在审查规范性文件时,维护法制统一是前提。法制统一是制定规范性文件的一项基本原则。这一立法原则要求:宪法的权威至高无上,一切法律、法规的制定不得与宪法相抵触;下位法不得与上位法相抵触;同位阶的法之间应当互不抵触。这三方面的不抵触,保障着我国法律体系内部的和谐一致。审查规范性文件,重点应围绕规范性文件的合法性,是否符合法制统一原则来审查。即审查制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定,也审查内容有无相抵触的情形。对在审查中发现的违反宪法和法律规定的规范性文件,人大常委会要及时督促制定机关加以修改,或是视情况依法撤销。此外,还要督促国家机关加强对规范性文件的清理,对不合时宜、与现行政策相抵触的文件,及时地立、废、改,以保证法制的严肃性和规范性。要建立责任追究制度,加强对抽象行为违法责任者的制裁,对出台违法文件造成严重后果的机关领导人实行罢免。

    加强制度建设,健全工作规范。建立和完善规范性文件审查制度,一是要明确审查的主体。人大专门委员会或人大常委会工作委员会负责审查对口联系单位的规范性文件,了解制定规范性文件计划起草情况,督促其按规定上报备案文件。二是明确审查的程序。对报送的规范性文件,由常委会办公室负责登记、分类,按文件内容交对口专门委员会或工作委员会进行初审,提出审查意见,必要时,向主任会议报告,由主任会议决定提请常委会会议审查。三是明确审查的内容。常委会对报送备案的规范性文件主要审查:有无同法制统一原则要求的三方面的不抵触情形。四是明确审查后的处理方式。对没有问题的,由人大常委会办公室归档。对有问题的,可以同有关规范性文件的制定机关采用适当的方式进行沟通和协商,提出意见,如制定机关接受意见,对有关规范性文件予以修改或废止,则审查即告停止。如制定机关拒绝修改或废止,应当向常委会主任会议提出撤消规范性文件的议案,由主任会议决定是否提请常委会审议。要切实保障公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的权利,提高规范性文件备案审查的民主程度,在审查中,常委会可以通过一些传媒,公布将要审查的规范性文件,可以举行听证会,征求公民对规范性文件审查的建议,扩大公民有序政治参与。

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