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加强乡镇财政监督之我见
  • 作者:
  • 时间:2007-09-14
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陈桥乡人大 赵广明 

 

  乡镇财政是最基层一级财政,它在促进农村经济发展、保证乡镇政权运转、调节国家与农民之间分配关系等方面发挥着重要作用。而审查和批准乡镇财政预算、监督财政预算的执行,则是乡镇人大的法定职责,也是人民当家作主、行使管理国家社会事务权利的一种体现。

  随着我国市场经济体制的完善,公共财政框架的建立和财政收入的高速增长,强化对财政预算的监督已成为地方各级人大的一项重要职责。然而,尽管预算法的颁布已为财政预算管理工作纳入了法制化轨道,但由于财政体制改革和法制建设的滞后以及一些乡镇财政的特殊困难状况,加大了乡镇人大对财政预算审查的监督难度。

  一是规范化审查难。多数乡镇人大审查监督财政预算仅仅是实施了一些程序性的审查监督,无论是时间和内容都难以达到要求,结果导致审查和监督往往流于形式。

  二是实质性监督难。乡镇人大代表一般因财会水平所限,很难在短短的一两天时间内从预算中找出问题,论证财政预算编制的合理性、合法性、科学性和效能性,审查出应消减或废止的款项,提出有效的对策和改进意见,从而影响了预算审批权的充分有效发挥。

  三是实施过程监督难。就一般而言,多数乡镇在人代会通过财政预算报告后,对政府花多少钱,花到什么地方,钱从哪里来盯得紧一些,而对于政府花的钱是否公平有效还不大注意,尤其对预算资金的使用效益也存在着说不清、道不明的问题。究其原因,主要在于对财政预算资金的使用效益,缺乏考核标准和约束机制,因而造成乡镇人大对财政预算执行情况,尤其是预算资金发挥作用的审查监督存在一定难度。笔者结合人大工作实践,从进一步加强和改进乡镇人大对财政预算审查监督的初衷出发,就克难以策谈些粗浅看法。

  对策之一:强化预算监督,稳步推进预算改革。

  我们认为,要加强对乡镇财政预算的审查监督,首先要求乡镇政府对预算报告要编得早、编得好,才能让人大代表看得懂、审得细。而要做到这一点,前提是推进预算改革。预算管理是公共财政建设的主导环节,也是财政管理工作的前提和基础。推进预算改革,就是要求政府按照预算编制的要求,早编细编预算。一般应在当年10月份开始编制下年度预算,并在细化上做文章,提高预算编制的及时性和准确性。在预算编制内容上,对收入预算编制要在分析上年执行情况的基础上,全面考虑本乡经济发展情况、物价增长指数以及上级可能出台影响收入的政策因素和重点税源的变化情况等,尽可能使收入预算与实际财力相近;对支出预算编制要实行零基预算,即以零为基础,按照预算年度所有事项的轻重缓急,测算出每一科目和款项的支出需求,同时根据本乡镇经济状况和社会事业的发展需要,实事求是地预算出各项支出需求,在政府编制出年度预算草案的基础上,要方方面面征求意见,反复讨论修改,提交人代会审议。只有这样,才能避免预算制度流于形式和预算约束软化、预算编制滞后的现象,为代表们更好地审议奠定基础。

  强化预算监督。重点是加强预算管理和约束,健全监督机制,严格执行人代会通过的预算。首先,乡镇人大要尽早介入财政预算的审查,力求将预算草案在人代会召开前组织有一定财会水平的代表预先讨论审议,提出初步意见,以免人代会期间因时间限制影响审议效果。其次,要定期审查本乡镇的预算执行情况,加强对财政预决算实质性审查,确保乡镇财政依法理财,健康发展。再次,乡镇人大还要组织和配合纪检、审计等部门重点对乡镇预算内外资金和财政赤字进行定点跟踪和专项审计,并健全完善绩效考核机制和乡镇长离任审计制度,以约束乡镇领导任期的财政管理行为,形成乡镇人大对财政预算的事前、事中、事后全过程监督,从而使财政预算审查监督在法治的推动下,真正改变以往那种监督方式落后、监督程序简单和监督效果不理想的状况。

  对策之二:加强征管监督,确保收入稳定增长。

  眼下,不少乡镇在免征农业税后存在着可用财力减少、部分税源流失、财政支出压力加大等现象。为此,加强征管监督、搞好财源建设是确保经济增长、财政增长的重要途径,也是乡镇人大加强对财政预算审查监督的前提和落脚点。在这方面,我们督促政府采取的主要措施是:

  一要优化投资环境,努力培植新兴财源。

  去年以来,我们在硬件建设方面,安排专项资金三千多万元,用于船舶配套工业集中区建设及通城路、马躺路连接线等基础设施工程建设,进一步改善了我乡的投资环境。在软件建设方面,结合本乡实际,制订和完善了一整套支持民营经济发展、鼓励招商引资等一系列优惠政策,结果去年上半年内就新办企业30家,增加税收1956万元。

  二要机制灵活高效,巩固提高骨干财源。

  我们通过制订灵活高效的财政运行机制,促进经济结构优化调整,积极扶持支柱产业,全面落实优势产业发展战略,重点企业带动战略,进一步巩固提高财源和基础财源,努力做大财政经济这块蛋糕。我乡去年上半年仅港闸造船厂和亚华船舶公司两家重点企业就实现税收2353万元,约占全乡总收入的一半。

  三要坚持财税联动,全面强化征管意识。

  一方面通过督促政府进一步加强同财税部门的信息交流,充分挖掘财政增收潜力,及时了解税收入库动态,狠抓收入不放松,确保全年计划目标的实现。另一方面及时做好辖区内房屋租赁税务代征有关工作,加强零散税费征收和个私企业的税费征管,做到应收尽收,确保营业税等地税收入及时足额入库。仅此一项,全乡上半年就增收233万元。

  对策之三:严格支出监督,切实加强票据管理。

  在支出管理上,要坚持量入为出、量力而行的原则,督促政府贯彻执行国家制定的财经法规和财经纪律,坚持一支笔审批,严格审批手续,避免支出的随意性。

  对各项实事工程实行招投标阳光管理,譬如对南通船舶配套集中区一期道路和桥梁、路灯等基础设施工程,由人大、纪检、财政等多方共同参与,组织项目招投标,降低工程造价50多万元。对大宗购买性支出,实行政府采购;对需实行专户管理的资金,严格实行专项管理,防止和堵塞集体资产流失。

票据管理是乡镇财政工作中的一项基础性工作,非税收入票据的领购和发放是整个收费的前提和源头。一方面要建立规范有序的非税收入票据领购、核销管理制度,实行 专人负责、专人保管、专帐管理 ;对乡镇所属部门及有关行政村严格实行 专人领票、专人审批、验旧领新、票款分离,款缴票清 的管理制度;在票据使用上,坚持 收费出票,防止串用、杜绝乱开 的原则。另一方面通过对非税收入及时足额解缴财政及有关行政村,充分发挥以票管费的职能作用;对领用单位及部门票据的审验,要坚持审查收入项目、审查收入标准、审查资金入库(户)制度,力争做到 款缴票清、核旧领新、以票管费 ;乡镇政府各职能部门及经济实体、各行政村,要压缩和归并非税收入票据种类,统一票据式样,逐步实现非税收入票据种类和式样的统一,使非税收入票据和税务发票一样受到普遍重视。我们认为,只要这样,才能在大力推进财政监督工作规范化、制度化建设的同时,努力实现乡镇人大从程序性监督向实质性监督的转变,从而促使乡镇财政工作更快更好地步入规范化、法制化轨道。

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